安徽省安庆市人民政府


关于印发安庆市城市排水许可管理实施办法的通知


各县（市）、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：

《安庆市城市排水许可管理实施办法》已经2010年2月21日市政府第19次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。


安庆市人民政府


二○一○年三月五日




安庆市城市排水许可管理实施办法



第一条 为加强城市排水管理，保障城市排水设施安全正常运行，防治城市水环境污染，根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）和《城市排水许可管理办法》（建设部令第152号）等有关规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条 本办法适用于本市城市规划区范围内排水户向城市排水管网及其附属设施（以下简称城市排水设施）排放污水的活动及其监督管理。

　　第三条 本办法所称城市排水设施，是指接纳、输送城市污（废）水和雨水的管网、沟渠、河道、泵站、污水处理厂。

　　本办法所称排水户，是指因从事制造、建筑、电力和燃气生产、科研、卫生、住宿餐饮、娱乐经营、居民服务和其他服务等活动向城市排水设施排放污水的单位和个体经营者。

第四条 排水户向城市排水设施排放污水，应当申请办理城市排水许可证书。未取得城市排水许可证书的，不得向城市排水设施排放污水。

　　本办法实施前已向城市排水设施排放污水的排水户，应当在本办法实施之日起6个月内依照本办法的规定申请办理城市排水许可证书。

第五条 市建设委员会是城市排水许可行政主管部门（以下简称排水许可主管部门），负责城市排水许可证书的颁发和管理工作。市市政工程管理处具体负责城市排水日常工作。

　　规划、国土、环保、水利、园林、城管等部门和单位按照各自职责，共同做好城市排水管理工作。

第六条 在城市排水设施覆盖范围内，排水户应当按照城市排水规划等有关要求，将污水排入城市排水设施。

　　禁止将污水排入雨水管网或者将雨水排入污水管网。

第七条 排水户需要向城市排水设施排放污水的，应当持有关材料向排水许可主管部门申请办理城市排水许可证书。排水许可主管部门应当自受理申请之日起20日内作出决定，排水许可主管部门承诺少于20日的，按排水许可主管部门承诺办理。对符合许可条件的，予以核发城市排水许可证书；对不符合条件的，不予核发城市排水许可证书并说明理由。

第八条 符合以下条件的，予以核发城市排水许可证书：

（一）污水排放口的设置符合城市排水规划的要求；

　　（二）排放的污水符合《污水排入城市下水道水质标准》（CJ3082）等有关标准和规定,其中，经由城市排水设施后不进入污水处理厂、直接排入水体的污水，还应当符合《污水综合排放标准》（GB8978）或者有关行业标准；

（三）已按规定建设相应的污水处理设施；

（四）已在排放口设置专用检测井；

（五）排放污水易对城市排水设施正常运行造成危害的重点排污工业企业，已在排放口安装能够对水量、pH、CODcr（或TOC）进行检测的在线检测装置；其他重点排污工业企业和重点排水户，具备对水量、pH、CODcr、SS和氨氮等进行检测的能力和相应的水量、水质检测制度；

（六）对各类施工作业临时排水中有沉淀物，足以造成排水设施堵塞或者损坏的，排水户已修建预沉设施，且排放污水符合本条第（二）项规定的标准。

重点排污工业企业和重点排水户名录，由排水许可主管部门会同环保部门确定，并向社会公布。

一般排水户（居民生活区、商住区、办公区、非生产性企业、事业单位、小型餐饮、娱乐经营等，下同），符合上述第（一）、（二）、（四）项条件的，予以核发城市排水许可证书。

第九条 申请办理排水许可时，排水户应如实提交下列材料：

（一）城市排水许可申请表；

（二）有关专用检测井、污水排放口位置和口径的图纸及说明材料；

（三）按规定建设污水处理设施的有关材料；

（四）排水许可申请受理之日前1个月内由具有计量认证资格的水质监测机构出具的排水水质、水量检测报告或环保部门核发的排污许可证；

　　（五） 排放污水易对城市排水设施正常运行造成危害的重点排污工业企业，应当提供已在排放口安装能够对水量、pH、CODcr（或TOC）进行检测的在线检测装置的有关材料；其他重点排污工业企业和重点排水户，应当提供具备检测水量、pH、CODcr、SS和氨氮能力及检测制度的材料。

一般排水户应提供上述第（一）、（二）项材料。

第十条 城市排水许可证书的有效期为5年。

　　因工程建设施工需要向城市排水管网及其附属设施临时排放污水的，应当办理临时排水许可证书，有效期最长不得超过施工期。申请办理临时排水许可手续，需提交本办法第九条第（一）、（三）、（四）项所列材料。

第十一条 城市排水许可证书有效期满需要继续排放污水的，排水户应当在有效期届满30日前，向排水许可主管部门提出申请。排水许可主管部门应当根据申请，在有效期届满前作出是否准予延续的决定。准予延续的，城市排水许可证书有效期延续5年。

　　排水户在城市排水许可证书有效期内，严格按照许可内容排放污水的，有效期届满时，经原批准机关同意，可不再审查，城市排水许可证书有效期延期5年。

　　第十二条 排水户应当按照许可的排水种类、总量、时限、排放口位置与数量、排放的污染物种类与浓度等排放污水。

　　重点排污工业企业和重点排水户应当将按照水量、水质检测制度检测的数据定期报排水许可主管部门和环保部门。

需要变更排水许可内容的，排水户应当向排水许可主管部门重新申请办理城市排水许可证书。

第十三条 在汛期或发生其他特殊情况时，排水户应当服从排水许可主管部门的统一调度，按照要求排放污水。

　　第十四条 排水户不得有下列行为：

（一）未取得城市排水许可证书，向城市排水设施排放污水；

（二）超过城市排水许可证书有效期限向城市排水设施排放污水；

（三）违反城市排水许可证书规定的内容，向城市排水设施排放污水；

（四）向城市排水设施排放剧毒物质、易燃易爆物质和有害气体等；

（五）堵塞城市排水管网或者向城市排水设施内倾倒垃圾、渣土、施工泥浆等易堵塞物；

（六）擅自占压、拆卸、移动和穿凿城市排水设施；

（七）擅自向城市排水设施加压排放污水；

（八）其他损害城市排水设施正常运行的行为。

第十五条 排水许可主管部门应当依照有关法律、法规和本办法的规定，对排水户排放污水的情况实施监督检查，有关单位和个人不得拒绝或者阻挠。

　　排水许可主管部门及其工作人员对知悉的被检查单位的商业秘密负有保密义务。

第十六条 排水许可主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：

（一）进入现场开展检查；

（二）要求被检查排水户出示城市排水许可证书；

　　（三）查阅、复制有关文件和材料；

（四）要求被检查的单位就有关问题作出说明；

（五）纠正违反有关法律、法规和本办法规定的行为。

第十七条 排水许可主管部门应当委托具有计量认证资格的排水监测机构，定期对排水户排放污水的水质进行检测，并向社会公开检测结果。已经环保部门检测的，以环保部门检测结果为准。

第十八条 对经由城市排水设施后不进入污水处理厂、直接排入水体的污水，排水许可主管部门应当定期进行水质检测。发现污水水质不符合《污水综合排放标准》（GB8978）或者有关行业标准的，排水许可主管部门应当立即查明原因。

　　经排查发现排水户排放污水的水质不符合排水许可要求的，排水许可主管部门应当责令限期改正；逾期仍达不到排水许可要求的，撤回城市排水许可证书，禁止其向城市排水管网及其附属设施排放污水，并将有关情况及处理结果告知环保部门。

第十九条 排水许可主管部门应当将监督检查的情况及有关问题的处理结果向社会公开。

第二十条 有下列情形之一的，排水许可主管部门或其上级行政机关依据职权或者根据利害关系人的请求，可以撤销城市排水许可证书：

（一）排水许可主管部门工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予城市排水许可决定的；

（二）超越法定职权作出准予城市排水许可决定的；

（三）违反法定程序作出准予城市排水许可决定的；

（四）对不符合许可条件的申请人作出准予许可决定的；

（五）依法可以撤销城市排水许可的其他情形。

　　排水户以欺骗、贿赂等不正当手段取得城市排水许可的，应当予以撤销。

第二十一条 排水许可主管部门在办理城市排水许可过程中不得收费。

　　排水许可主管部门实施排水许可所需经费，应当列入预算，由本级财政予以保障，按照批准的预算予以核拨。

第二十二条 违反本办法第六条规定，排水户未将污水排入城市排水设施的，由排水许可主管部门给予警告，责令限期改正，并可处以5000元以上1万元以下的罚款。

第二十三条 排水户违反本办法第十四条规定的，由排水许可主管部门给予警告，责令限期改正，并可处以1万元以上3万元以下罚款。

第二十四条 排水户造成城市排水管网及其附属设施损坏的，应当依法承担赔偿责任。

第二十五条 排水许可主管部门有下列情形之一的，由其上级行政主管部门或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）对不符合本办法规定条件的申请人准予排水许可的；

（二）对符合本办法规定条件的申请人不予核发排水许可证书或者不在法定期限内作出准予许可决定的；

（三）对符合法定条件的申请不予受理的；

（四）利用职务上的便利，收受他人财物或者其他好处的；

　　（五）不依法履行监督管理职责或者监督不力，造成严重后果的。

第二十六条 各县（市）可根据本办法，制定本地区排水许可管理规定。

第二十七条 本办法自2010年4月1日起施行，有效期5年。


论司法独立及其实现

华中师范大学法学院 余松林


【内容提要】建立法治社会，实现依法治国的伟大目标，离不开司法机关的独立执法。如何实现司法独立已成为社会关注的一大热点问题。本文从影响司法独立的外部关系、内部关系以及法官的身份、经济地位、素质等方面入手。着重分析了各种关系的内在联系及现行司法体制的弊端，同时也结合我国的司法体制现状提出了笔者个人建议，以期引起大家的思考。
【关 键 词】司法独立 实现

司法是维护个人权利的最后一道屏障，它不仅关系到人的权利能否实现，而且更是人们的理念的保障。自然法学派追求的是一种自然的理性，而司法过程也是一种追求理性的过程，它追求的理性就是“公平”、“正义”。虽然永恒的正义是不存在的，但是具体正义的标准的实现，只有通过一个大家公认的机关给予定位，才能为大家能接受。而这个机关就是司法机关。司法机关只有独立才能行使这项职权，那么究竟什么才是真正意义上的司法独立呢?

一、司法独立的涵义
司法独立一词通常在两种意义上使用：一是结构意义上，是指司法机关独立于其他机关团体和个人，因此司法独立是一种“国家权力的结构原则”；二是程序意义上，司法独立的意旨是在司法过程中保障法官司法以维护程序正当性和结果正确性，因此也被称为“技术性的司法规则。”由此，我们可以用一个较为概括的概念——司法独立是指司法机关依法独立行使职权，不受任何其他机关、团体和个人的干涉，依据法律事实，依照法律的规定对案件作出公正的判决。
随着我国经济的迅猛发展，市场经济体制的逐步建立和完善，建立在计划经济基础上的司法体制早已无法适应时代发展的需要。对此，国家最高层领导也有了相当认识，提出“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权。”而笔者以为司法体制改革的核心问题在于司法独立，要实现司法独立，就必须对影响司法独立的种种关系有清醒的认识。

二、影响司法独立的外部关系
（一）司法独立与党的领导
中国共产党是社会主义事业的领导核心。在实质权力关系上，国家机关必须接受执政党——中国共产党的领导，司法机关与司法工作也不例外。虽然党的领导方式受到一定的限制，但是司法机关并不享有政治结构即国家权力关系上的独立。在我国目前的司法体制下，部分地区司法机关与地方党委的关系是不正常的。司法机关基本上受命于党委，成为党委的附属产物，地方法官的任免权掌握党委手中。在审理案件过程中，党委经常性直接过问案件情况并参与案件的讨论和审理。更有甚着凭自己的主观判断、个人情感给案件打批条，这在表面上看似乎迎合了某些人所谓的“绝对服从党的领导”需要，事实上这种“以党代审”的做法导致的部分办案不公，反而使党在人民心目中的形象和威望大打折扣，严重损害司法机关的独立性，成为导致腐败的诱因之一。
（二）司法机关与地方政府
德国法学家沃尔夫甘·许茨曾说过“行政侵犯司法，特别是侵犯法官的独立，
在任何时代都是一个问题。”可见，司法独立就是要不受任何地方的影响，法官独立审判案件。“地方影响对于确立法制和文明性来说，即令不是唯一有害的障碍，也是最有害的障碍之一。”我国是社会主义国家，要实现司法独立就必须建立起不受地方影响的独立司法机关。建国以来，司法机关的领导体制虽几经变动，但我国法院的设置基本上还是走行政区划的老路子，审判工作与司法工作不分，司法工作行政化现象极为明显：其一，司法机关依行政区划设置，与行政机关一一对应。这种层层设置的方式显然是模仿行政机关建制的，明显缺乏对司法工作特殊性的考虑。其二，对司法人员按行政干部进行管理，与行政机关相对应。其三，工作方式上实行层层把关的首长负责制和请示汇报等行政方式，明显不利于司法工作按法定程序进行。
如此以来，司法机关的人事权、财产权就受制于当地政府，在这种体制下，地方各级司法机关的独立性难以得到切实保证。以致于在地方政府的干涉下，造成地方保护主义、部门主义和执行难现象。相当多的司法不公，其本身不是法官素质低的原因造成而是由于当地政府施加影响。尤其是在一些涉及地方经济利益的案件中，因其事关当地政府的财源，而法院经费又是地方财政提供的，法院受自身利益的诱惑和国家权力的影响难以做出公正的判决。由于审判的事实不独立，人事、财政上对地方政府的依赖性，形成了一大堆“关系案”、“人情案”。

三、影响司法独立的内部关系
（一）审判委员会与合议庭
在西方国家，司法独立就是要法官独立，法官在审理案件过程中依据自由心证的原则，在充分听取当事人举证，并在双方当事人当庭出示证据的情况下作出判决或裁定。依据《人民法院组织法》规定，我国行使审判权的主要形式是审判委员会，合议庭和独任庭，然而在实际操作中，三种组织形式之间未形成明确的职责范围。在我国，审判委员会的主要任务是总结审判经验，讨论重大疑难案件。《刑事诉讼法》明确规定审判委员会不仅有权“讨论”案件，而且有权作出“决定”，并特别强调“审判委员会的决定，合议庭应当执行”，结果使法院独立审判，公开审判流于形式。具体说来，在案件的审理过程中，不论是由独任庭审判还是由合议庭审理，一旦审判委员会作出决定都必须五条件予以执行，其裁决具有终局性效力。
在实际审判过程中，审判委员会并未参加合议庭，不能充分了解双方当事人的辩论及举证情况，只是依据审判长的报告就对案件作出判决或裁定，这样一旦有所谓“重大”、“疑难”案件需要审判委员会参与其中，庭审往往就会成为走过场，真正参与审判法官没有决定权，而实际决定权却掌握在庭外的审委会手中。以致造成了“审者不判”、“判者不审”的怪现象。这显然与我国奉行的“庭审中心主义”和我国确立的公开审判制度是背道而驰的，更破坏了司法独立性。
（二）上级法院与下级法院
依据《人民法院组织法》规定，上级法院与下级法院之间是领导与被领导、监督与被监督的关系。但在审判实践中，往往是下级法院在审理案件时，一旦遇到了疑难、复杂问题，以请示法律问题为由与上级法院商量裁判结论，向上级法院请示，而受案法院也是来者不拒。更有甚者，直接指示下级如何裁判等。上下级法院这种不正常沟通的直接结果就是使下级法院丧失了独立性，本应由自己审理的案件逐级请示，人民法院的案件日积月累，造成了诉讼效益价值严重下降，给老百姓带来沉重的负担。破坏了人民法院在人民心目中的形象。另一方面，由于上级法院作出的决定，下级法院必须遵照执行，这样就使得当事人本想通过上诉改变不利于自己审判结果的愿望落空，在事实上导致了“一审终审”，无形之中可能会造成大量冤假错案，损害当事人的合法权益，同样，这与我国的“二级终审”制度是相违背的。

四、司法独立与法官的身份、经济地位、素质
在我国现行司法体制下，司法独立一个重要障碍是经济保障不足，财政供应体制不顺。法官的待遇低，在司法活动中可能获得的非法利益与其合法利益相比诱惑太大，易于影响其廉洁与公正，也使司法独立受到损害；其次，法官的身份也无法真正独立。根据我国宪法规定，各级人民法院法官的任免由同级人民代表作出决定，这样一来，法官就有可能出于维护自身利益，对立法机关介入司法侵犯司法的行为置之不理，甚至与某些立法机关官员一道从事妨碍司法公正的举措。种种现象背后隐藏着共同的一点，那就是我国宪法和法律背后并未肯定司法机关在国家基本权力结构中的独立，造成了我国司法机关相对于立法机关并非互相制衡的分权关系而是上位对下位的关系。所以，法官个人的身份独立也就无从谈起。最后，法官的素质问题与司法独立密切相关。司法的独立必然要以一个高素质、高效率的司法群体为依托。这是处理和应对各种复杂关系的前提条件，也是司法独立的内在要求。否则在现实生活中，司法独立无法实现，只有维护法官职业的高尚性，法官的高素质性，才能实现司法立，进而达到司法公正的目的。西方国家大多规定法官、检察院必须是大学法律系毕业。如英国规定：只有具备十五年或十年以上资格的律师，才能被任命为上诉法院?
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五、推进司法独立的建议
鉴于我国目前司法体制的现状，笔者以为应从以下几个方面进行改革以克服司法独立过程出现的问题。
（一）制定保障人民法院独立的配套制度
1、在法官的任免制度上，提高任命机关的级别，由上级人民代表大会作出，避免地方干预。
2、由地方行政机关拨款改为国家财政统一拨款，避免司法机关在财政上受制于地方。
3、改革法院的设置，将法院设置由按行政区划设置转变为跨行政区域设置，明确划分地方法院与中央法院两大体系，组建可以超越地方利益的中央法院、大区法院。
（二）制定保障审判独立的制度
为了保障审判权的真正独立，应逐步赋予主审法官一定程序的自主权，并理顺配套相应制度。
1、根据我国实际情况，将法官的任命经过以下程序予以“精英化”：第一，逐步将法官的任职条件定在具有高等院校法学专科以上学历；第二，逐步在全国实行法官资格统一考试、统一录用；第三，在全国实行具有一定执业经验的律理由或具有一定教学经验的法学教授、副教授中选任法官制度，同时规定法官必须逐级晋升。
2、赋予主审法官一定的独立办案权，强化合议庭的审判职能。强化合议庭职责或扩大法官职权主要针对的是审判分离的做法。审判分离，权责无法统一，无法真正贯彻法官责任制，错案追究制度难以执行。由于大家负责制在事实上形成了无人负责的局面，容易培养依赖情绪，无法激励审判人员认真负责、公正无私、积极进取的精神，因此我们应该强化合议庭职能，放权给审判员。
（三）建立、健全错案追究制
现阶段，鉴于总体上法官的资质不高，适当强化其责任制度是有益的。但这种责任制的强化，也可能导致法官处理案件过于谨慎，而缺乏一种为维护公正而独立特行的精神。因此，笔者以为当前虽然应加强责任制度，但随着法官制度的成熟，应当改革这种责任机制，为保障司法独立而强化其身份保障，要求法官弹劾必须遵守严格程序，而且只有司法舞弊和十分重大的工作失误才能作为弹劾理由，禁止轻易惩罚法官。这对法官既是一种激励，又是一种鞭策，其淘汰功能有助于法官队伍整体素质的提高。
（四）对司法活动进行舆论监督
舆论监督司法，可能因其对实情的掌握，对问题合理分析以及对民意的反映而促进司法公正，但又可能因妄评错议破坏司法威信，损害司法独立。同样出于加强监督的考虑，笔者认为，至少在目前应当着重加强舆论监督；以防止“暗箱操作”，有效防止和纠正司法腐败和司法损失。但是舆论对司法的监督必须做到：一是不擅自定罪；二是事后评论，对正在审理的案件不作具有明确引导性的评论。此外应当要求报刊内部审稿人员对该类批评严格审核，以防不实不当。
（五）改善司法独立与党的领导的关系
首先，我们必须明确司法独立并不是要摆脱党的领导，而是如何改善党对司法工作的领导方式的问题，使党的领导原则在具体实际生活中更加规范的运行，使党在行使其权力时，严格按照一定规范和程序来行使，并通过立法对这一权力进行约束。笔者认为，党对司法工作的领导应该是：①提出立法建议，并通过人民代表代表大会制定和修改法律。②制定具有全局性的路线方针，政策指导司法工作的顺利开展。③建议对司法机关主要人事干部的任免，并由立法机关对人选进行确认。总之，党的领导应从宏观着眼为司法独立的实现服务，而不应成为实现司法独立的绊脚石！
“司法独立之路漫漫”，其实现非一朝一夕能成。它需要各个部门的紧密配合乃至全社会的参与。在改革的过程中，不可避免地会触及到部门和个人的利益，这就需要我们从国家大局出发，服从整体利益的需要，切实推尽司法体制改革，促进司法实现真正意义的独立，以最终实现我们国家“依法治国”的目标。