四川省泸州市人民政府


泸市府发〔2006〕51号

泸州市人民政府关于印发《 泸州市行政首长问责制暂行办法》的通知

各区、县人民政府，市政府各部门：
《 泸州市行政首长问责制暂行办法》已于2006年10月18日市政府第36次常务会议讨论通过，现印发你们，请遵照执行。

二○○六年十月二十八日


泸州市行政首长问责制暂行办法

第一章总则

第一条为督促行政首长依法、正确履行职责，提高行政效率，防止和减少行政过错，更好地营造经济社会发展环境，制定本暂行办法。
第二条行政首长有履行法定职责和上级安排部署工作的义务，负有对本单位、本部门领导、决策、管理和服务的责任。对行政首长问责实行权、责并重，有错必究，过错与责任相适应，教育与惩戒相结合的原则。
第三条本暂行办法所称行政首长问责，是指市人民政府市长对问责对象不履职、不正确履职或履职不力，依照本暂行办法对其追究行政责任。

第二章对象、范围和内容

第四条本暂行办法所称的问责对象包括：
（一）各区、县人民政府的行政正职（含主持工作的行政领导）；
（二）市政府各工作部门、直属机构、特设机构、派出机构、议事协调机构、具有行政管理职能的其他单位行政正职（含主持工作的行政领导）；
（三）属市人民政府管辖的其他机构主要负责人；
（四）需对垂直管理机构行政负责人问责的，向其主管部门提出问责建议。
第五条问责情形是由分管副职履职不力所导致的，应与行政首长一并问责；分管副职对问责的情形应当全部负责任的，按照干部管理权限，由行政首长负责对其问责或提出问责建议。
第六条政令不畅、执行不力，有下列情形之一的，应当问责：
（一）无正当理由,全年未完成市委、市政府目标任务的；
（二）市人民代表大会讨论通过的《政府工作报告》中应由其承担的工作任务及落实要求，无正当理由未按时完成的；
（三）市政府常务会议决定的重大事项或一个时期内市政府中心工作应由其承担的任务，无正当理由未按时完成的；
（四）未认真执行市政府的指示、决策及上级有关机关交办的工作任务，影响工作部署和损害市政府及泸州整体形象的；
（五）对人大、政协交办的议案和建议、意见，不办理或不认真办理、答复，造成不良影响和工作失误的；
（六）不履行本部门、本单位法定职责或执行不力的。
第七条违规决策和决策失误，有下列情形之一的，应当问责：
（一）应当由集体讨论决策的重大事项，擅自作出决定的；
（二）作出的行政决策干扰市政府的重大工作部署或损害公共利益、行政管理相对人合法权益的；
（三）未采取有效防范措施或措施不当，引发群体性事件或责任事故，造成严重后果的；
（四）集体作出错误决策的；
（五）有其他违法决策或决策失误行为的。
第八条违法行政、滥用职权，有下列情形之一的，应当问责：
（一）无法定依据或超越规定权限实施行政许可，违法委托中介机构、下属单位或者其他组织代为实施行政许可的；
（二）在工程建设、政府采购、产权转让、土地划拨和出让、金融信贷等活动中，违反有关法律、法规和政策，造成不良后果或影响的；
（三）违规承诺或不履行应当履行的承诺事项造成不良后果或影响的；
（四）妨碍企业正常生产、经营活动，给企业发展带来严重后果或影响的；
（五）行政首长管辖范围内发生截留、滞留、挤占、挪用、浪费政府性资金、政府管理资金，擅自占有、使用、处置国有资产或造成国有资产流失的。
第九条治政不严，监管不力，行政乱作为，有下列情形之一的，应当问责：
（一）所在领导班子的成员发生重大违纪违法案件的；
（二）内部管理混乱，作风懒散，工作效率低下的；
（三）弄虚作假，虚报瞒报，骗取荣誉或逃避责任的；
（四）缺乏大局意识、创新意识，设置障碍，损害投资环境的；
（五）乱检查、乱许可、乱收费、乱罚款、乱摊派的；
（六）瞒报、谎报突发公共事件等重要信息的；发生重特大突发公共事件时，未及时、妥善、有效处理和组织有关救援工作的；
（七）所属部门或工作人员的行政行为造成不良影响和后果的。
第十条其他不履职、不正确履职或履职不力，造成不良影响或后果的，应当问责。

第三章程序、方式和责任追究

第十一条市长根据下列情形，决定启动问责程序：
（一）公民、法人和其他组织署名的重大举报、投诉；
（二）领导和上级机关的指示、批示；
（三）同级党委、人大常委会的要求或政协的建议；
（四）市政府常务会议及其组成人员提出的问责建议；
（五）行政监察机关、审计机关、政府法制部门、司法机关、安全生产监督机关、目标督办机构、信访部门、行政服务中心等提出的问责建议；
（六）工作检查和考核评定中发现有应当问责的情形；
（七）新闻媒体曝光且属实的；
（八）市长认定需要启动问责程序的其他情形。
第十二条市长或市政府常务会议认为需要问责的，由市长或市长委托的副市长责成问责对象限期作出说明，同时由市监察局依法进行调查。
第十三条根据调查情况由市长或市政府常务会议决定终止问责或问责处理方式; 涉嫌违纪违法需要追究纪律责任或法律责任的，交由有关机关依纪依法处理。
第十四条问责方式包括：
（一）警示谈话、诫免或责令作出书面检查，责令限期整改；
（二）通报批评；
（三）取消当年评优评先资格；
（四）经济处罚；
（五）按干部管理权限，作出调离工作岗位或工作单位、责令引咎辞职、免职、改任非领导职务或降职的决定或建议；
（六）法律、法规规定的其他问责方式。
以上问责方式可以单独使用，也可以合并使用。
第十五条市长或市政府常务会议决定问责方式后，由市监察局在5日内将问责决定书面送达行政问责对象，并抄送有关机关，有关机关应15日内将执行情况书面报送市政府，并抄送市监察局。
第十六条被问责人有陈述、申辩的权利。
被问责人对问责处理决定不服的，可以自收到处理决定之日起15日内向市人民政府申请复核。其中，对行政处分不服的，依照《中华人民共和国行政监察法》和《中华人民共和国公务员法》等有关法律、法规办理。在复核期间，行政问责处理决定不停止执行；复核中发现处理错误的，应当及时纠正。
第十七条负责办理问责事项的工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，依照有关规定追究其责任。

第四章附则

第十八条区、县人民政府对其所属部门的行政首长、乡（镇、街道办事处）的行政首长，市政府各部门对其所属单位的行政首长进行问责，参照本暂行办法按照干部管理权限执行。
第十九条本暂行办法自发文之日起30日后施行。主题词： 综合行政首长问责制△办法通知


中国法律服务业的管理现状及其发展战略研究

吕为锟


我国法律服务从业人员由律师、会计师、审计师、税务师、法医师、价格师、专利代理人、商标代理人和版权代理人等具有相关法律专业技术资格者组成，他们分别由相关行政部门负责管理，管理体制呈现多样性和违法性的特征，没有建立起科学的管理体制，成为制约法律服务业规范和拓展的“瓶颈”。制定法律服务业发展战略必须符合法理、法律和政治的要求，建立起科学的管理体制。
一、以正确的法学理论为指导，解决法律服务业的定位问题
在计划经济时代，我国法人制度理论把法人分为四类：机关法人、企业法人、事业法人和社会团体法人等，除此之外没有第五类法人，因为企业单位和事业单位都是国办的，没有民办的。这种法学理论是对我国计划经济时期法人制度的正确反映，对规范计划经济秩序曾起到积极的指导作用，长期以来“法人四类说”在法学理论界占居统治地位。改革开放后，我国提倡大力发展民营经济，民营经济主体如雨后春笋，大量涌现。民办的从事营利性生产经营活动的社会组织被定位于“民办企业单位”，同国办企业单位一样由工商行政管理部门进行登记管理，纳入了企业法人管理体系。然而，民办的从事非营利性社会服务活动的社会组织没有被定位于“民办事业单位”，没有由人事部门进行登记管理并纳入事业法人管理体系。因为有的学者认为，“事业单位”具有明显的国有特征，前面加上“民办”二字显然不合乎逻辑。起初，这些“新经济组织”主要是由相关行业行政主管部门进行审批和登记的，例如民办学校由教育行政部门进行审批和登记，合作、合伙律师事务所由司法行政部门审批和登记等等。正因如此，合作、合伙律师事务所的定位和性质问题成为理论界争论的焦点之一，专家学者们提出新经济组织说、准司法组织说、市场主体说、中介组织说和混合说等，众说纷纭，雾里看花。为了规范市场经济秩序，党中央、国务院把这些“新经济组织”定位为“民办非企业单位”，规定由各级民政部门统一进行登记管理，并由同级相关行业行政部门分别进行业务管理。1996年中办、国办联合发出《关于加强社会团体和民办非企业单位登记管理工作的通知》（中办发[1996]22号），确立对民办非企业单位实行“统一归口登记、双重负责、分级管理”的管理体制。1998年10月国务院发布《民办非企业单位登记管理暂行条例》（国务院令第251号），规定“民办非企业单位”的概念是“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”，民政部门是民办非企业单位的“登记管理机关”，有关行政部门是有关行业民办非企业单位的“业务主管单位”。1999年11月中办、国办又联合发出《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》（中办发[1999]34号），强调各类民间组织包括社会团体和民办非企业单位必须统一进行民政登记。1999年12月28日民政部发布《民办非企业单位登记暂行办法》(民政部第18号令)，规定民办非企业单位有个体、合伙和法人三种形式，按照教育、卫生、文化、科技、体育、劳动、民政、社会中介服务业、法律服务业和其它共十大行业分类进行登记。民政部在发布办法后，从2000年初至2001年底在全国开展了一次对民办非企业单位的复查登记工作，我国已初步建立起民办非企业单位登记管理制度。
民办非企业单位法律地位的确立和“民办非企业法人”的诞生，丰富了我国法人制度的内涵。但是我国法学理论界对于法人制度法学基础理论的研究滞后，没有及时总结出“法人五类说”指导立法工作和司法实践。复查登记期间，大多数相关行业行政部门贯彻中央精神，大多数民办非企业单位进行了民政登记，但法律服务业除外。例如，上海市司法局向司法部提出《关于合作、合伙律师事务所是否进行民政登记的请示》(沪司发请［2000］57号)，司法部作出《司法部关于律师事务所不进行民政登记的批复》(司复［2000］4号)。
我国法律服务业中只有少数民办非企业单位依法进行了民政登记，而大多数民办非企业单位或者由相关行业行政部门自已进行登记管理，或者由工商行政管理部门进行登记管理，或者由相关行业协会进行登记管理，没有贯彻中央统一登记精神，法律服务业管理混乱是其必然结果。目前，法律服务业有关行政部门对民办非企业单位的认识不到位，广大法律服务从业人员对民办非企业单位熟视无睹，对民政部门行使登记管理职能的必要性不甚理解，认为削减了行政部门的权力，多了一个“婆婆”。合作、合伙律师事务所在登记管理、业务管理、税收、人事、党建、财会和社会保障等方面存在的问题，集中反映出我国法律服务业有待于规范之所在。“法人五类说”法人制度理论解决了法律服务业定位问题，对于建立科学的管理体制，对于依法治国，都将起到重要的指导作用。
二、以《行政许可法》为依据，清理增设行政许可的部门规章
谁是法律服务业的登记管理机关？谁是业务管理机关？谁是对此作出行政许可的机关？国务院《事业单位登记管理暂行条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》对此作出了明确的规定，但相关行政部门以贯彻执行部门法为借口，在部门规章中增设行政许可。例如，《律师法》只许可司法行政部门审核并颁发律师事务所执业证书，没有许可司法行政部门进行登记管理，没有对成立律师事务所的律师人数和执业时间作出任何限制，但《律师事务所登记管理办法》等部门规章规定司法行政部门是登记管理机关，对成立律师事务所的律师人数和执业时间增设了许多限制。
本人认为，对《律师法》应当从限制意义上解释，该法规定司法行政部门审核并颁发律师事务所执业证书，不等于许可司法行政部门进行登记管理，律师事务所的登记管理应当按照国务院的条例执行，国办律师事务所属于事业单位，由人事部门进行登记管理；合作、合伙律师事务所属于民办非企业单位，由民政部门进行登记管理。司法行政部门进行审核并颁发执业(许可)证书属于律师事务所的前置审批程序，只有经人事部门或民政部门登记注册并颁发营业执照后律师事务所才依法成立。律师事务所的业务主管单位是司法行政部门，登记管理机关是人事部门和民政部门。《民办非企业单位登记管理办法》规定民办非企业单位分为个体、合伙(二人以上)和法人等三种形式，与企业单位的规定相一致，具有科学性。律师事务所应当向个体、合伙(二人以上)和法人等三种规范形式共同发展。
众所周知，企业单位经工商行政管理部门登记注册后成立，事业单位经人事部门登记注册后成立，社会团体和民办非企业单位经民政部门登记注册后成立。然而，现行“两结合”律师管理体制是由省级以上司法行政部门行使登记管理权，并由各级司法行政部门、各级律师协会共同行使业务管理权，带来了许多的弊端和问题。例如，省级以上司法行政部门忙于进行登记管理，其业务管理职责岂能不受到影响？地方司法行政部门与律师协会共同进行业务管理，谁来进行分工、如何分工？合作人、合伙人与律师事务所之间发生人事劳动争议，人事仲裁机关、劳动仲裁机关和人民法院有何法律依据受理？律师协会以社会团体的身份行使业务管理权，具有一定的处罚权，不受《行政复议法》、《行政处罚法》和《行政诉讼法》的制约，人民法院对于律师就律师协会的不作为和错误处罚提起的社团诉讼纠纷有何法律依据受理？民政部门是我国法定的唯一的民办非企业单位登记管理机关，合作、合伙律师事务所属于民办非企业单位却未进行民政登记，是合法组织还是非法组织？等等。
《行政许可法》于2004年7月1日起施行，其中第16条第4款：“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出具体规定，不得违反上位法的其他条件。”法律服务业许多部门规章明显存在着“增设行政许可”和“违反上位法的其他条件”等违法事实，管理体制的多种性和违法性就象一个秃头上的虱子——明摆着。地方行政部门和广大法律服务从业人员不得不接受这种管理体制，不敢不说它“真漂亮”，如同“皇帝新装”故事中的臣民一样。《行政许可法》的施行，为清理增设行政许可的部门规章提供了充分的法律依据。
三、以“三个代表”重要思想为指南，端正政治立场
关于民办非企业单位的管理，党中央、国务院先后发出两个《通知》，国务院制定了《条例》，民政部制定《办法》，明确地将“法律服务业”列为十大行业之一，并开展了为期两年的复查登记工作。国务院大多数部委与党中央、国务院保持高度一致，认真贯彻执行中央统一登记精神，为什么法律服务业除外？是全国人大常委会制定的相关部门法造成的吗？不是；是地方行政部门和广大法律服务从业人员造成的吗？也不是。是个别部委为了扩大部门权力，保护已得利益者的利益，借口贯彻执行法律以规避上述政策、法规和规章而造成的。目前，个别行政部门把管理混乱的原因归结于部门法和从业人员，把规范和拓展的希望寄托在部门法修改和从业人员整顿两个方面，没有主动清理与党的政策相冲突的部门规章。这不仅是一个法律解释小问题，也是一个政治立场大问题。
社会团体和民办非企业单位均属于民间组织。在民间组织管理方面有两种相对立的政治立场：一是中央统一登记精神，二是邪教自已登记精神。凡是由民政部门进行登的，就是贯彻中央精神的，就有规范和拓展的巨大空间；凡是敢自已进行登记的，就有贯彻邪教精神之嫌，没有规范和拓展可言。暗地自已进行登记的邪教组织是非法的民间组织，已被取缔，问题已基本解决；而法律服务业民办非企业单位公开地自已进行登记，超过了邪教组织，严重影响了广大法律服务从业人员主动成为市场经济主体的积极性，严重影响了地方相关行政部门的工作效率，严重影响了党中央、国务院的政令畅通。2000年复查登记期间，原司法部长高昌礼以贯彻执行《律师法》为由，签发了不进行民政登记的批复，不久受到中央查处而辞职，但相关行政部门负责人没有引以为戒。相关行政部门应当多多听取群众的批评和建议，多多解决群众要求解决的问题，走群众路线，才真正符合“三个代表”重要思想，才能得到广大法律服务从业人员的支持和拥护。
综上所述，从事非营利性法律服务活动的社会组织不属于企业单位，国办的属于事业单位，民办的属于民办非企业单位。根据中央精神，我国法律服务业应当以建立“各级相关行政部门业务管理与同级人事部门、民政部门登记管理相结合”的科学管理体制作为发展战略，由相关行政部门依法颁发执业(许可)证，由人事部门和民政部门依法分别颁发事业单位营业执照和民办非企业单位营业执照。只有以“三个代表”重要思想为指南，以“法人五类说”法人制度理论为指导，以贯彻执行《行政许可法》为契机，法律服务业才能实现规范和拓展，为促进市场经济发展作出更大的贡献。